Spelet kring miljöprövning av vattenverksamheter är ett exempel på att politik och juridik inte alltid följs åt. Otydligheten öppnar för tveksamma manövrer från myndighetshåll. Här ett försök till bakgrund i en infekterad fråga.

Juridiken har en central roll i energipolitiken. Dels ska den försöka hantera målkonflikter när lag stiftas, dels otydligheter som uppstår när lagarna formuleras på oklara grunder. Numera tillkommer i allt högre grad även aktivism i själva myndighetsutövningen.

I fråga om vattenkraften har detta fått genomgripande effekter, framför allt efter att vissa av landets länsstyrelser omkring 2012 började kräva nyprövning av vattenverksamhet baserad på gamla tillstånd.

Bild: Dejefors vattenkraftverk. Mark- och miljödomstolen i Vänersborg riktade stark kritik mot Länsstyrelsen Värmlands och Kammarkollegiets sätt att driva processen i tillståndsärendet. Foto: Fortum.

Enligt bland annat Gunvor Axelsson, jurist som vid den tiden var ordförande för Svensk Vattenkraftförening, innebar detta ”en nytolkning av lagen. Uppenbart har vissa myndigheter med intressegemenskap bestämt sig för att sätta detta i system”, sade hon i intervju i numera nedlagda Di Agenda (17/4 2014).

De myndigheter hon syftade på var vissa länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet. Enligt Gunvor Axelsson var det en allmän tolkning i juristkretsar att länsstyrelsens förelägganden inte hade stöd i lag. Grundproblemet var en otydlighet i miljöbalken från 1998 som uppkom på grund av den stora brådska då den utformades.

”Man försummade att i lagtexten skriva in att rättigheter baserade på urminnes hävd och gamla privilegiebrev fortsatt skulle ha rättsverkan, trots att det inte fanns någon avsikt i lagberedningen att ändra på den saken”, sade Gunvor Axelsson.

Läs mer om ”miljöaktivism” på svenska myndigheter.

Rolf Strömberg, en juridisk legendar som bland annat varit expeditions- och rättschef i miljö- och energidepartementet och generaldirektör i Koncessionsnämnden för miljöskydd, bekräftade den bilden i en annan intervju i Di Agenda (28/4 2014):

”Miljöbalken förbereddes under stor brådska av en ensamutredare, biträdd av åtta juristsekreterare samt ett fyrtiotal sakkunniga och experter – det gällde att ha balken antagen av riksdagen före riksdagsvalet hösten 1998. Lagrådet kritiserade brådskan, som medförde många slarvfel, stora och små”, förklarade Rolf Strömberg då.

Rolf Strömberg var den som författade den i sammanhanget viktiga så kallade miljöbalkskommentaren.

”Ett av slarvfelen var att man i övergångsbestämmelserna inte föreslog någon motsvarighet till det stycke i vattenlagen som föreskrev likställighet av vissa äldre rättigheter med tillstånd. Om avsikten hade varit att införa en ny ordning, skulle frågan på grund av dess dignitet ha diskuterats i utredningen och också ha motiverats i betänkandet, men det skedde inte.”

Trots att det alltså inte fanns någon politisk avsikt att ändra rättsläget, blev så i praktiken fallet efter tre avgöranden i Mark- och miljööverdomstolen (MÖD 2012:26 – 28) som Havs- och vattenmyndigheten i en ”tillsynsvägledning” (24/2 2014) beskrev ha prejudikatvärde. Havs- och vattenmyndigheten formulerade saken så att det, mot bakgrund av de nämnda domarna, ”är tydligt att det inte är acceptabelt att driva ett vattenkraftverk med hänvisning till urminnes hävd”.

En slutsats som varken Gunvor Axelsson eller Rolf Strömborg höll med om. Den senare beskrev saken närmare i bland annat Nordisk miljörättslig tidskrift 2014:2.

Havs- och vattenmyndighetens slutsats bekräftades heller inte i den då aktuella Vattenverksamhetsutredningens betänkande (SOU 2013:69), som säger att tillståndsprövning i efterhand ska ske enligt äldre rätt och inte enligt miljöbalken. Ny prövning bör enligt betänkandet endast omfatta ”tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar”.

Ett annat uttryck för aktivistisk verksamhet var, enligt Gunvor Axelsson 2014, att utrivningen av den småskaliga vattenkraften av de svenska handläggarna motiverades med EU-krav och hänvisningar till vattendirektivet. Hon ansåg att detta vara en vantolkning av direktivet.

I stället gick, framhöll hon, den politiska trenden i Europa de facto i motsatt riktning, bland annat genom EU-projektet RESTOR Hydro, som också vattenkraftsföreningen deltog i.

”Syftet är att hitta platser där det finns eller har funnits historiska vattenkraftanläggningar och lokala intressenter som i kollektiva satsningar vill återstarta verksamheten. Vår årliga produktion om cirka 4,5 TWh i Sverige kunde enligt en försiktig bedömning ökas till 7 TWh utan att ändra vattenhushållningen”, sade hon.

I Sverige finns omkring 2 000 småskaliga vattenkraftverk i drift (upp till storleken 10 MW). Lika många kraftverk är tagna ur drift, men många skulle kunna återstartas. Merparten av de småskaliga vattenkraftverken är så kallade strömkraftverk, som inte hindrar variationer i flödet.

Den 6 mars 2015 utsåg regeringen den energikommission som senare presenterade energiöverenskommelsen. Vid det laget hade vattenkraftsföreträdare i möten med ett antal politiker gett exempel på vad de uppfattade som aktivistisk obstruktion hos myndigheterna mot politiska beslut.

Till exempel kommenterade Cecilia Widegren, moderat riksdagsledamot från Skaraborg, efter ett möte med småkvarns-, sågverks- och vattenkraftsägare längs älvarna Nossan och Lidan:

”Det är viktigt med rimliga och långsiktiga villkor för små företagare på landsbygden. Det inkluderar självklart små vattenkraftsägare, som samtidigt ofta är småföretagare som vill utveckla landsbygden. De måste kunna verka utgående från ett förutsägbart regelverk.” Hon kritiserade den rättspraxis som utvecklats och som ökat risken för att företag slås ut, ”trots att de lever upp till de beslut som gäller”.

Ingemar Nilsson, socialdemokraternas talesperson i energifrågor, framhöll att vattenkraften var den viktigaste produktionsresursen för en klimatneutral elproduktion, både i fråga om baskraft och reglerkraft. Detta inkluderade den småskaliga vattenkraften. Han var medveten om kritiken mot aktivismen på myndigheterna:

”Myndigheternas tillämpning måste naturligtvis baseras på nu gällande lagstiftning. Att frågorna kring vattenkraften fått ökad aktualitet med Vattenverksamhetsutredningen [—] kan inte tas till intäkt för en annan tillämpning i myndighetsutövningen. De signaler som kommer mig till del om relativt stora skillnader i olika länsstyrelsers agerande och tolkningar är problematisk”, sade Ingemar Nilsson då.

En lång rad artiklar på Second Opinion har efter detta beskrivit de inflammerade frågorna kring vattenkraftstillstånden. En politisk plattform i frågan skapades genom Energiöverenskommelsen 2016, där kompromissen blev att Sverige ska ha moderna miljökrav för svensk vattenkraft, men att prövningssystemet ska ”utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan”.

En dialog mellan Havs- och Vattenmyndigheten, Energimyndigheten och företrädare för energibolag och miljöorganisationer resulterade sedan i en strategi där miljömålen ansågs kunna nås med en förlust på 1,5 TWh/år, vilket motsvarar 2,3 procent av elproduktionen från den svenska vattenkraften. Väsentligt i strategin var att det skulle handla om en omprövning och inte nyprövning av den befintliga verksamheten. Den branschfinansierade Vattenkraftens miljöfond har en central roll för att finansiera de miljöåtgärder som kan bli aktuella.

Riksdagen gjorde markeringen att myndigheterna vid klassificeringen av berörda vattendrag i fråga om undantag ska “fullt ut utnyttja det utrymme som EU-rätten ger”.

I den nationella planen för miljövillkor, som beslutades i juni 2020, har regeringen till sist gett direktiv för hur myndigheterna ska genomföra åtgärderna. Riksdagens formulering specificeras av regeringen på det här sättet:

”De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid till exempel meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster. En miljökvalitetsnorm ska inte medföra strängare krav än nödvändigt.”

Senare i dokumentet sägs att ”negativ påverkan på nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska således hållas till ett minimum”, vilket även preciseras så här:

”Det är inte enbart produktionen av förnybar el uttryckt i energimängd som definierar vad som utgör nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel utan även vattenkraftens reglerbidrag och tillgänglig effekt samt dess potential att leverera ytterligare på dessa områden. Detta även ur ett regionalt och lokalt perspektiv.”

Om regeringsbeslutet kommer att stävja myndighetsaktivismen återstår att se. Den nuvarande ordföranden för Svensk Vattenkraftförening, Thomas Sandberg, är inte övertygad om att politikernas vilja kommer att respekteras:

”Detta innebär att myndigheter på alla nivåer måste lägga om kursen i det närmaste 180° i förhållande till de utrivningsagendor, som styrt deras handlande i åratal. De fem regionala vattenmyndigheterna har inte flyttat sig en millimeter. […] För att myndigheterna ska tvingas lägga om kursen kommer att krävas hårda nypor från rege­ringen. Frågan är om de [politikerna] inser hur motsträviga många myn­digheter är.”

Alla är inte nöjda över regeringens beslut. Till exempel kräver Älvräddarna i ett yrkande till Högsta Förvaltningsdomstolen att den ska upphäva regeringens nationella plan gällande vattenkraftsanläggningarna.