Regeringens lagrådsremiss om vattenmiljön och vattenkraften är ett stort steg i rätt riktning. Men förslaget är i viktiga avseenden ännu otydligt och många ronder återstår innan vi kan se om de politiska intentionerna blir verklighet, skriver Thomas Sandberg, ordförande Svensk Vattenkraftförening.

Jämfört med departementspromemorian i juni 2017 är regeringens lagrådsremiss ”Vattenmiljö och vattenkraft” ett stort steg i rätt riktning. Den blocköverskridande uppgörelsen bakom för­slaget kan i bästa fall innebära att den fortsatta miljöanpassningen kan ske utan utrivningar eller ”betydande negativ påverkan på verksamheten”. Men samtidigt finns i lagrådsremissen alltför många motsägelser, oklarheter och inslag som strider mot EU-rätten och som måste städas bort i den kommande propositionen.

I stället för departementspromemorians njugga inställning till vattenkraft allmänt och direkt fientliga hållning till den småskaliga vattenkraften, framhåller man nu att ”vattenkraften och dess dammar är … en oerhört viktig resurs för elsystemet, för det hållbara energisystemet och för möjligheten att utöva systemansvaret för el”. Även vattenkraftens betydelse för att kunna ansluta mer vind- och solkraft, för att minska klimatutsläppen från kol- och gaskraft i grannländerna och för elberedskapen i krislägen framhävs. (s. 64 – 65)

Också den småskaliga vattenkraftens fördelar lyfts fram. Det framhålls att vi (dvs. den småskaliga vattenkraften) är en viktig produktionsresurs i södra Sverige (men man missar att vi dessutom producerar när förbrukningen är som störst, liksom att vi kan dubbla produktionen i befintliga kraftverk). Man skriver att vi kan öka effekten (men missar att vi redan svarar för 17 % av tillgänglig effekt vid förbruk­ningstoppar i elhandelsområde SE4). Man erkänner att vi är viktiga för att minska klimatutsläppen (med 7 % kunde ha tillagts). Man har insett att vi bidrar till nätstabiliteten med vår svängmassa (men man missar att vi har en potentiell reglerförmåga på 1 000 MW), liksom att vi minskar sårbar­heten i elförsörjningen.

De fem partierna bakom energiöverenskommelsen är alltså överens om vattenkraftens nyckelroll. Till exempel skriver Lise Nordin (MP) i Smålandsposten (13 mars): ”I förslaget står uttryck­ligen att syftet med lagstiftningen inte är att riva ut vattenkraftverk och att moderna miljövill­kor bedöms kunna uppnås med de åtgärder som finansieras av miljöfonden.”

EU:s vattendirektiv (RDV) innehåller mekanismer för att förbättringen av vattenmiljön inte ska hota befintliga vattenverksamheter som vattenkraftverk, jord- och skogsbruk, vatten- och reningsverk, skogsindustrier m.m. Det avgörande steget, inte minst för den småskaliga vattenkraften, är att vattenförekomsterna klassificeras som kraftigt modifierade vatten (KMV). Däri­genom sänks kravnivån till god ekologisk potential och inga åtgärder får genomföras som ger ”en betydande negativ påverkan på verksamheten”.

RDV räknar upp ett stort antal aspekter som ska beaktas när beslut om KMV tas, bl.a. kraftproduktion, vattenförsörjning, vattenreglering, markdränering, rekreation. Till detta kan läg­gas klimateffekten och de kulturhistoriska värdena. EU-rätten slår även fast att dessa aspekter kan beaktas på allt från lokal till nationell nivå och att utgångspunkten är den lokala nivån (RDV artikel 4.3; CIS-dokument nr 4, s. 40).

För den småskaliga vattenkraftens framtid är dessa möjligheter i EU-rätten avgörande: att vattenförekomster med vattenkraftverk klassificeras som kraftigt modifierade och att den lokala nivån är utgångspunkten. Därför är det oroande att lagrådsremissen inte är entydig på dessa punkter. Är det tjänstemännen som inte förmått(s) rensa ut de vattenkraftnegativa delarna?

Visserligen står det i fråga om KMV-klassificeringen att ”berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som EU-rätten med­ger”. (s. 150) Men i den kommande propositionen måste ännu tydligare göras klart att KMV-klassificering är det normala för vattenförekomster med vattenkraft. Sedan måste kraven för god ekologisk potential hamna på en rimlig nivå som inte hotar vattenkraften, i sista hand får man tillgripa möjligheterna till undantag och lägre ställda krav.

Illavarslande är också att lagrådsremissen har kvar departementspromemorians undermåliga diskussion av KMV-klassificering, byggd på flera felaktiga resonemang om reglerbidrag. Man utgår enbart från den nationella nivån, vilket som vi sett strider mot EU-rätten. Man begränsar sig till vattenmiljön och vattenkraften, också det strider mot EU-rätten.

Den myndighetsrapport (ER 2016:11) man bygger på har två avgörande misstag. Den begränsar sig till dygnsreglering och utesluter därmed sekunderna-minuterna-timmarna där den småskaliga vattenkraften främst kan bidra. Den använder historiska data och dömer ut den småskaliga vattenkraften utifrån en period när dess reglerförmåga inte efterfrågats – samtidigt som man på andra ställen i förslaget framhåller att nätstabiliteten blir en allt större utmaning.

I diskussionen av den nationella planen sägs att ”den individuella prövningen kommer att ha fler aspekter att ta hänsyn till än de som planen fokuserar på – t.ex. vattenkraftens klimatnytta, påverkan eller värde för kulturmiljön, landskapsbilden och inverkan i övrigt på omgivningen – och det är först i den individuella prövningen som alla relevanta fakta kan förväntas bli utredda”. (s. 95) Trots detta och ord om lokala och regionala perspektiv sitter lagrådsremissen fast i uttryck som nationellt helhetsperspektiv, nationell helhetssyn och dylikt.

Svensk Vattenkraftförening har inget emot en nationell arbets- och tidsplan för omprövningen av alla kraftverk. Däremot kan vi inte acceptera formuleringar som att ”med ’verksamheten’ avses i detta sammanhang inte den specifika enskilda anläggningen som påverkar vattenförekomstens status, utan bedömningen görs i stället i förhållande till den samlade samhällsnytta som anläggningen bidrar till”. (s. 69) Vi har svårt att förstå varför den nationella planen ska begränsa sig till vattenmiljö och elförsörjning när redan RDV räknar upp en rad andra aspekter som ska beaktas.

Denna ensidiga tyngdpunkt på den nationella nivån strider mycket klart mot EU-rätten, som säger att varje verksamhet ska bedömas i det enskilda fallet och med beaktande av de nyttor som verksamheten har i ett lokalt perspektiv. Risken är mycket stor att myndigheterna vill utnyttja den nationella planen för att i strid mot EU-rätten ställa varje enskilt kraftverk mot det nationella perspektivet.

En stor svaghet i lagrådsremissen är att den inte föreslår någon rätt för verksamhetsutövare att överklaga myndighetsbeslut om klassificering av vatten, miljökvalitetsnormer m.m. Som ar­gument anförs att ”beslut om miljökvalitetsnormer är normgivningsbeslut och inte myndighetsutövning i ett enskilt fall. En sådan norm gäller generellt för den eller de vattenförekoms­ter som anges i normen och inte inskränkt till att endast vara relevant för en viss verksamhet eller åtgärd.” (s. 156)

Men med den indelning i vattenförekomster som gjorts av vattenmyndig­heterna är ofta vattenkraftverket den enda vattenverksamheten i en vattenförekomst. Att kalla klassificeringen av en vattenförekomst på, säg, 10 km för en ”norm” och ”författningsbestämmelse” är att tänja dessa begrepp över bristningsgränsen.

Kraftverksägaren blir i realiteten rättslöst utlämnad åt en tjänsteman och myndighet, som erfarenhetsmässigt oftast har en negativ inställning till vattenkraft och vill riva ut så mycket som möjligt. Regeringens förslag strider mot både svensk och europeisk rättstradition, i det senare fallet bl.a. mot Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Ett för lagrådsremissen typiskt exempel på oförmågan (eller oviljan) att tala klartext är avsnittet om äldre rättigheter. På fjorton sidor lyckas man inte säga att rättskraften gäller verksamheten som den bedrivs i dag, trots att den politiska avsikten är mycket tydlig på denna punkt.

Det finns många fler brister i lagrådsremissen än de som tagits upp här. Detta får ändå inte skymma att den politiska uppgörelsen innebär ett stort steg framåt. Förhoppningsvis sker en del korrigeringar i propositionen och sedan i riksdagsbehandlingen.

Lagstiftningen är sedan bara första ronden. De nationella myndigheterna kommer att få i uppdrag att revidera sina föreskrifter, vägledningar m.m., vattenmyndigheterna sina klassificeringar av och miljökvalitetsnormer för vattenförekomster. Att bevaka detta arbete är en andra rond lika vik­tig som den första.

Att medverka i framtagningen av den nationella planen innebär därefter ytterligare en rond. Och sedan följer omprövningen av de enskilda kraftverken, som kan bli en konfliktfylld historia om inte politikerna först städar upp i lagförslaget och sedan håller den utlovade tummen i ögat på myndigheterna.

Både små- och storskalig vattenkrafts framtid hänger på att po­litikerna ser till att myndigheterna inte saboterar de mycket tydliga politiska intentioner som finns både på och mellan raderna i lagrådsremissen.