Regeringen baserade beslutet om effektskatt 2015 på oklar grund och i strid med kunskap som fanns att tillgå. Lika svidande kritik får regeringens skattebeslut om avfallsförbränning och kraftvärme 2019 i den granskning som Riksrevisionen genomfört. Konsekvenserna av politiken är försämrad effektbalans i södra Sverige, sämre driftsäkerhet i transmissionsnätet och ökad prisseparation mellan de svenska elområdena. Bland annat.

En förutsättning för att elsystemet ska fungera, konstaterar Riksrevisionen, är att det råder balans mellan produktion och konsumtion och att det finns en fungerande överföring däremellan. Men effektbalansen i Sverige har över tid försämrats. År 2015 hade Sverige tillräckliga resurser för att möta även en riktigt kall vinter (tioårsvinter), men i dag är effektunderskottet cirka 1 600 MW även vid normalkalla vintrar.

Bild: Värtaverket i Stockholm. Riksrevisionen har granskat bland annat beslutet att höja skatten på kratfvärme.

”Det underskottet behöver importeras. Detta är framför allt en utmaning i södra halvan av Sverige (elområdena SE3 och SE4) som en normal vinter förväntas kunna ha ett gemensamt importbehov från övriga Sverige eller från utlandet på 9 400 MW under topplasttimmen. Det innebär ett beroende av dels all den överföring som kan rymmas i det svenska transmissionsnätet, dels en betydande import från utlandet”, sägs i Riksrevisionens granskning.

Riksrevisionen tillägger att Svenska kraftnät (Svk) varnar för att trenden fortsätter i negativ riktning. Vintern 2026/27 förväntas effektunderskottet vara 8 700 MW, och 2027 ser Svk även en betydligt högre statistisk risk för att förbrukningsfrånkopplingar blir aktuella.

Att utvecklingen gått i den här riktningen relaterar Riksrevisionen till politiska mål och beslut, till exempel gällande mängden förnybar kraft. Särskilt fem regeringsbeslut granskas:

– höjningen och avskaffandet av effektskatten
– införandet av och ambitionshöjningar inom elcertifikatsystemet
– höjningen av energi- och koldioxidskatten för kraftvärme
– införandet av avfallsförbränningsskatten
– stöd till anslutningskostnaderna för havsbaserad vindkraft.

Granskningen omfattar tidsmässigt perioden 2000–2022, med fokus på de senaste tio åren. Granskningen avgränsas till regeringens och Svk:s åtgärder och innefattar därmed inte närmare de roller som Energimarknadsinspektionen (Ei) och Energimyndigheten har.

”Våra iakttagelser visar på ett övergripande plan att regeringen inte tillräckligt har analyserat, beaktat och redovisat konsekvenserna för de energipolitiska grundpelarna [ekologisk hållbarhet, försörjningstrygghet och konkurrenskraft]”, sammanfattar Riksrevisionen bland annat.

Särskilt stora konsekvenser har de bristande konsekvensanalyserna fått genom besluten om effektskatten, elcertifikatsystemet samt energi- och koldioxidskatten för kraftvärme inom utsläppsrättshandeln.

”Riksrevisionens slutsats är att konsekvensanalyserna är otillräckliga trots att Energimyndigheten, Ei och Svk i sin omvärldsbevakning alla har rapporterat om omvärldstrender av betydelse för elsystemet.” Riksrevisionen kopplar ihop ointresset för konsekvensanalyser med att ”majoriteten av de granskade besluten ingått i olika politiska överenskommelser”.

Riksrevisionens beskrivning av exemplet effektskatten kan vara värd att referera. Beslutet föregicks inte av några konsekvensanalyser som berörde elsystemet, trots att regeringen under processens gång hade tydliga indikationer på att beslutet kunde få betydande konsekvenser. De begränsade resonemang som fördes för att motivera att kärnkraften kunde bära en kostnadsökning var enligt Riksrevisionen i hög utsträckning dessutom felaktiga.

Rapporten ger den här kontexten:

Kärnkraftens lönsamhet pressades under tiden 2008–2015 av sjunkande elpriser. Priserna var åren 2014–2015 mycket låga och effektskatten fick därför allt större relativ betydelse. Elpriset 2015 var i genomsnitt 22 öre per kWh i elområde SE3, vilket innebar att effektskatten – som efter höjningen motsvarade cirka 7,7 öre per kWh – lämnade drygt 14 öre per kWh för övriga kostnader.

Samtidigt hade produktionskostnaderna för förnybara kraftslag sjunkit, och vindkraften hade expanderat kraftigt i Sverige under åren fram till 2015. Elcertifikatsystemet innebar att förnybara kraftslag mottog en subvention som teoretiskt motsvarade den mellanskillnad som krävdes för att göra ytterligare produktionsutbyggnad lönsam.

2011 inträffade härdsmältorna i Fukushima, vilket ledde till ökade säkerhetskrav på kärnkraftsreaktorer och medförde kostsamma investeringar i oberoende härdkylning.

”Vi konstaterar att den ytterligare påverkan på konkurrensförhållandena som höjningen av effektskatten 2015 innebar kom i ett läge när flera andra för kärnkraften ogynnsamma förutsättningar rådde. Förutsättningarna var till stor del ett resultat av dels det rådande marknadsläget, dels befintlig konkurrenspåverkan från de samlade statliga styrmedlen. Höjningen av effektskatten försämrade marknadsförutsättningarna ytterligare.”

Det är, säger Riksrevisionen, svårt att avgöra i vilken utsträckning denna höjning påverkade marknadsaktörernas efterföljande beslut om nedläggning av de fyra reaktorerna. Konsekvenserna av den nedlagda kärnkraften är i vart fall ”utmaningar med att upprätthålla effektbalansen i södra Sverige, minskad överföringskapacitet från norra till södra Sverige och sämre driftssäkerhet i transmissionsnätet på grund av minskade stödtjänster”.

Riksrevisionen nämner att regeringen hänvisade till att många reaktorer varit i drift länge och att deras initialt höga kapitalkostnader därför borde vara väl avskrivna.

”Det finns vad vi erfar inget underlag för dessa bedömningar. Vi konstaterar att även om de initiala kostnaderna var väl avskrivna hade kärnkraften då väl kända kostnader för mer sentida investeringar. Dessa har uppskattats till drygt 5 miljarder kr per år under perioden 2005–2014 och krävde löpande avskrivning som utgjorde en betydande del av produktionskostnaden.”

Regeringen baserade således beslutet ”på oklar grund och i strid med kunskap som fanns att tillgå vid beslutstillfället”, enligt Riksrevisionen, som ännu noterar att regeringen mottog ett antal remissvar som varnade för den utveckling i elsystemet som sedan inträffade.

Riksrevisionen illustrerar den sammanlagda effekten av de statliga styrmedlen under 2015 så här, baserat på en analys av Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA). Siffrorna ska ställas i relation till att det genomsnittliga elpriset under åren 2014 och 2015 var 31,6 respektive 22 öre/kWh i elområde SE3.

Riksrevisionens slutsatser i fråga om skatterna på kraftvärme är av samma art. Konsekvensanalyserna för elförsörjningen ”är nästintill obefintliga”. ”Regeringen har knappt gjort några analyser av vad konsekvenserna för elförsörjningen skulle vara av en snabb utfasning av de kraftvärmeanläggningar som skulle påverkas av skattehöjningarna.”

Även här varnade remissinstanserna bland annat för att förslaget allvarligt kunde hota elförsörjningen i flera svenska storstäder – vilket även blev fallet redan den efterföljande vintern.

”Regeringen gjorde dock ingen analys av huruvida detta var ett troligt scenario.” Regeringens invändning att skattehöjningen helt eller delvis kunde undvikas genom en ökad användning av biobränslen i påverkade anläggningar avfärdas av riksrevisionen: ”Något underlag som stödjer den slutsatsen har inte funnits.”

”Grunden för en välfungerande elmarknad är att det ska råda jämlik konkurrens mellan producenterna”, säger Riksrevisionen och tillägger att regeringen på olika sätt har påverkat konkurrensen mellan olika producenter och kraftslag, främst genom skatter och stödsystem.

Med facit i hand har enligt Riksrevisionen driftssäkerheten i elsystemet försämrats genom försämrade konkurrensförhållanden för den kärnkraft och den kraftvärme som bidrar med stödtjänster som spänningsstabilitet och frekvensstabilisering. Riksrevisionen hänvisar även till att kraftvärmen därutöver har en viktig roll i att den generellt sett är lokaliserad i nära anslutning till större städer och därför tryggar städernas elförsörjning och bidrar till sådant som förmåga till ödrift och dödnätsstart.

”Våra iakttagelser är att regeringen och Svk i stort sett saknar en sammankopplad åtgärdshantering mellan de granskade besluten och hantering av deras konsekvenser. Vi har funnit få tecken på att hanteringen av de konsekvenser som har en koppling till beslut har skett utifrån en sammanhållen plan”, säger Riksrevisionen.

Även regeringens och Svk:s hantering av nätutbyggnaden granskas i rapporten. Behovet av att korta ledtiderna för utbyggnaden av transmissionsnätet identifierades omkring 2007, men både regeringens och Svk:s arbete kom i gång ordentligt först tio år senare.

”Vår genomgång av tre transmissionsnätsprojekt pekar på ett mycket långdraget genomförande som betydligt överstiger den tid på 10–14 år som enligt Svk är genomsnittet. I dessa tre projekt är tiden från behovsidentifiering till planerat färdigställande av ny ledning runt 17–20 år givet att inga ytterligare förseningar sker.”

Ett av skälen till detta är fördröjningar i tillståndsprocesser med överklaganden och omtag i förhållande till tidsplan, vilket Svk endast delvis råder över, enligt riksrevisionen, som dock bedömer ”att Svk tidigare borde ha vidtagit åtgärder för att på kort sikt öka överföringskapaciteten i det befintliga transmissionsnätet”.

Riksrevisionens slutsats är att också Svk:s arbete med åtgärder på kort sikt och mothandel, för att öka överföringsförmågan i det befintliga transmissionsnätet, har införts för sent: ”Riksrevisionen bedömer att om risker för bristsituationer och snedvriden konkurrens effektivt ska kunna undvikas i framtiden så behövs principiella utgångspunkter och ett strategiskt perspektiv på vilka kompletterande marknader som ska finnas.”

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen: 

– Se till att det inför beslut med större påverkan på elsystemet alltid finns tillräckliga konsekvensanalyser som beaktar hela elsystemet. Dessa analyser bör också innefatta förslag på lämplig hantering av eventuella oönskade konsekvenser.

– Se till att större åtgärder på elområdet genomförs långsiktigt och så att det finns tillräckliga förutsättningar för att uppnå anpassningar i elsystemet.

– Förtydliga i författning att Svenska kraftnäts uppdrag innefattar genomförandet av samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för att uppnå maximal driftssäker kapacitet i det befintliga transmissionsnätet.

– Se över regelverket för regeringens prövning av nya utlandsförbindelser så att fler aspekter än i dag kan vägas in. Sådana aspekter är exempelvis fördelningspolitiska, geopolitiska och strategiska.

– Utred principiella frågor om vilka elsystemnyttor som bör ges ersättning så att likvärdiga ekonomiska incitament kan ges de aktörer som bidrar med olika typer av systemstödjande nyttor.

Riksrevisionens rekommendationer till Svenska kraftnät:

– Förstärk arbetet med att bygga ut transmissionsnätet i takt med elektrifieringen på följande sätt:

Se över hur myndigheten snabbare kan reagera på tidiga indikationer om åtgärdsbehov i transmissionsnätet, så att lämpliga utredningar kan sättas i gång med viss framförhållning.

Utred hur myndigheten bättre kan nå den planerade investeringstakten.

– Nyttja det mandat som EU-lagstiftningen ger för att maximera elsystemets överföringskapacitet och samhällsnytta, exempelvis för att skapa incitament för produktion som stödjer systemet.

***

Riksrevisionens uppdrag är att under Sveriges riksdag granska den verksamhet som bedrivs av staten, särskilt vad gäller finanser och effektivitet.