Processerna kring vattenkraften är ett tydligt exempel på hur politiken har tappat kontrollen över lagstiftningsprocessen menar Nicklas Skår, författare till en ny bok om statens styrning.
– Det är symtomatiskt att politiken tvingas ingripa i efterhand när konsekvenserna av myndigheternas arbete blir uppenbara, säger han till Second Opinion.

Just nu genomgår den svenska vattenkraften en omfattande miljöomprövning till följd av EU:s vattendirektiv. I Sverige sker detta genom den nationella planen (NAP), där nästan alla kraftverk ska få nya miljövillkor enligt miljöbalken.

Samtidigt har riksdagen beslutat att reformen inte får minska elproduktionen med mer än 1,5 terawattimmar per år.

Prövningarna har lett till kostsamma och omstridda domstolsprocesser och kritiker varnar för att kraven kan hota fortsatt drift. Men konflikten kring miljöprövningen av vattenkraften handlar inte bara om fiskvägar, dammar och produktionsförluster av TWh. Den blottlägger även ett mer grundläggande problem i den svenska förvaltningsmodellen, menar Nicklas Skår, författare till boken ”Vad skulle Axel Oxenstierna gjort idag? Myndighetsstyrning i skuggan av en ny världsordning.”

Processerna kring vattenkraften är ett tydligt exempel på hur politiken har tappat kontrollen över lagstiftningsprocessen, menar Nicklas Skår. I stället har systemet gradvis flyttat ned centrala policyfrågor till expertmyndigheter – utan att samtidigt skapa institutioner som kan hantera målkonflikter på en övergripande nivå.

När politiken upptäcker konsekvenserna
Det har skapat en modell där politiken står för storslagna ofta orealistiska visioner.

– Politiken deklarerar att vi vill ha rent, flödande vatten och biologisk mångfald, när man tar initiativet till den nya lagstiftningen, men man säger inte att det samtidigt måste fungera tillsammans med annan mänsklig aktivitet, konstaterar Skår.

När uppdraget att leverera rent, flödande vatten sedan hamnar hos myndigheterna så kommer det att tolkas bokstavligt.

– Myndigheterna har fått i uppdrag att ta fram rent vatten. Då kommer de att ta fram rent vatten men man kommer inte titta på hur det arbetet påverkar det övriga samhället och näringslivet. Det ligger inte i deras uppdrag. Som de fått av politiken, fortsätter han.

Ett exempel är att de olika miljöåtgärderna i vattenkraftsreformen nationellt inte fick minska elproduktionen med mer än 1,5 terawattimmar. När det stod klart att den kvoten hotades tvingades politiken ingripa.

– Protesterna ledde till att regeringen 2023 beslutade att tillfälligt stoppa omprövningen för att inte skapa problem för Sveriges elförsörjning. Det är symtomatiskt att politiken tvingas ingripa i efterhand när konsekvenserna av myndigheternas arbete blir uppenbara.

Varje vattenkraftverk prövas även separat – vilket får konsekvenser för helheten.

– Man har kommit överens om att man får förlora 1,5 terawattimme nationellt. Men varje vattenkraftverk bedöms ju enskilt, säger Skår.

Nicklas Skår, jurist på Svenskt Näringsliv.

Det innebär att varje myndighet kan fatta beslut som i sig ligger inom ramen – men som tillsammans kan överstiga den.

– Varje myndighet kan säga: det här är bara en halv terawattimme. Men lägger man ihop besluten blir det många terawattimmar.

När lagstiftning formas utanför politiken
Den här utvecklingen bottnar i att samhället genom årtiondena fått allt komplexare ämnen att hantera, menar Skår.

– Myndigheterna har inte själva tagit mer makt – de har fått den eftersom olika frågor har blivit alltmer komplexa och då har det växt fram expertmyndigheter som förväntas göra arbetet åt politiken med avvägningar av mål- och intressekonflikter.

EU-dimensionen är central.

– När en fråga väcks på EU-nivå och uppfattas som tekniskt komplicerad väljer regeringen att skicka ned arbetet till myndigheter och experter. De deltar då i arbetsgrupper och förhandlingar där mycket av direktivens faktiska innehåll formas. När ärendet senare når ministerrådet är många av de avgörande delarna redan på plats, säger Nicklas Skår.

Konsekvensen blir att politiken i praktiken hamnar vid sidan om tidigt i processen.

– Det är klar att det kan bli svårt för politiken att påverka ett utfall i efterhand då de myndigheter som både har analyserat och implementerat en lagstiftning sitter med expertkunskapen.

När ingen riktigt bär ansvaret
Skår konstaterar att samspelet mellan politik och myndigheter i dag skapar en ansvarsfördelning som i praktiken gynnar båda parter – men som samtidigt kan innebära ett demokratiskt problem.

– Politiker kan säga att ”så här tänkte vi inte”, medan myndigheterna kan svara att de bara har följt sina instruktioner. Båda kan på sätt och vis ha rätt, men resultatet blir att ingen riktigt bär det fulla ansvaret, säger han.

När man ibland pratar om aktivism inom myndigheter missar man därför poängen, menar Skår.

– De ska inte vara neutrala tjänstemän – de ska arbeta för ett visst värderingsfyllt mål. Det ger hög kompetens inom varje område, men riskerar samtidigt att skapa stuprör där varje aktör fokuserar på sitt uppdrag.

Detta riskerar då att skapa en växande klyfta mellan politiska budskap och människors faktiska erfarenheter i mötet med staten.

– Om människor upplever att politiken inte längre styr utvecklingen får det konsekvenser. Då uppstår en diskrepans mellan den politiska retoriken och den verklighet människor möter, säger Nicklas Skår.

– Det riskerar också till att såväl enskilda som myndigheter måste vända sig till domstol för att lösa olika tvister, vilket kräver både resurser och tid.

”Man har missat en instans”
Ett exempel hur detta möte med staten kan uppfattas illustreras i en debattartikel i Second Opinion av Johan Hillström, ordförande för västsvenska vattenföreningen.

”I praktiken har riksdagen därmed outsourcat lagstiftningen till en myndighet. Det är en ordning som knappast kan betraktas som demokratisk. Äganderätten är en av samhällets grundpelare. När staten och dess myndigheter gång på gång tillåts trumfa det privata ägandet i namn av ”allmänintresset”, sker en stegvis socialisering av samhället.”

Det grundläggande problemet är att det saknas institutioner som kan väga mål mot varandra innan regelverket implementeras, menar Nicklas Skår

– Man har missat att en instans ska analysera olika frågor från ett bredare samhällsperspektiv så vi inte hela tiden hamnar i de här målkonflikterna. Rimligen borde det ansvaret ligga på regeringen, säger Nicklas Skår.

Myndigheter bör vara oberoende när de fattar beslut i enskilda ärenden, men inte agera självständigt när politiken utformas, framhåller han.

– Myndigheter ska vara oberoende i sitt beslutsfattande, men de ska inte vara självständiga i policyutformningen. Det är två helt olika saker, säger Nicklas Skår.

För att kunna styra ett mer komplext samhälle behövs också en starkare analytisk kapacitet i Regeringskansliet, anser han.

– Om regeringen ska kunna styra måste den också ha kapacitet att analysera och förstå konsekvenserna av sina egna beslut.

Miljöprövningen av vattenkraften är i grunden en juridisk process. Men enligt Nicklas Skår blottlägger den samtidigt ett bredare problem i den svenska statsförvaltningen.

När komplexa frågor hanteras genom EU-direktiv, expertmyndigheter och rättsprocesser riskerar de politiska avvägningarna att ske sent i processen – eller inte alls.

I den meningen handlar vattenkraftens miljöprövning inte bara om dammar och fiskvägar – utan om vem som egentligen styr staten när olika samhällsmål kolliderar, konstaterar han.

Bokens förslag på reformer för att tydliggöra ansvar och förbättra samspelet mellan politik och myndigheter:

– Tydligare politiskt ansvar: Väljarna måste kunna se vem som ansvarar för politiska resultat – ansvar ska inte kunna gömmas bakom myndigheter eller utredningar.

– Starkare politisk styrning: Myndigheter ska vara oberoende i enskilda beslut, men inte självständiga i utformningen av politiken.

– Institutioner för målkonflikter: Staten behöver mekanismer som kan väga olika samhällsmål – som miljö, energi och ekonomi – innan regler införs.

– Mindre stuprör i förvaltningen: Bättre samordning mellan myndigheter för att undvika att varje aktör driver sitt uppdrag utan helhetsperspektiv.

– Starkare analyskapacitet i regeringen: Regeringskansliet behöver bättre möjligheter att analysera konsekvenserna av politiska beslut.

– Bättre kontroll över EU-processer: Politiken bör tidigare ta grepp om hur svenska positioner formas i EU:s arbetsgrupper.