En nationell plan ska förbättra myndigheternas hantering av vattenkraftfrågor. Vid nyår kom en ny lag som kräver att övergripande produktionsnytta värderas tillsammans med vattenmiljönytta. Den hjälpande nationella planen kommer dock inte på plats förrän efter att lagen har börjat gälla.

– Det ideala hade varit att stoppa alla pågående ärenden så länge det pågår ett arbete med att ta fram en nationell plan, men tyvärr är det inte så enkelt, säger Energimyndighetens generaldirektör Robert Andrén.

Han deltar i arbetet med att ta fram den nationella planen för omprövning av vattenkraften. All vattenkraft ska med tiden prövas och få moderna miljövillkor och riksdagen har godkänt regeringens lagförslag som den 1 januari 2019 blev juridisk verklighet.

Den nationella planen (NAP) ska vara ett viktigt styrdokument på förvaltningsnivå, ett praktiskt stöd till hur energi- och miljöpolitikens intentioner ska genomföras. Myndigheternas utmaning är att kombinera rätt lokala miljöåtgärder med största möjliga hänsyn till klimatvänlig förnybar vattenkraftproduktion.

Andrén har en plan
Inte minst är vattenkraftens reglerförmåga viktig, menar Robert Andrén. Enligt energiöverenskommelsen är det ett tydligt politiskt mål att vattenkraftens roll i energisystemet måste värnas.

– Vi vill hitta en balans mellan vattenmiljönyttan och elproduktionens regler- och balanseringsförmåga. Vi måste titta på hur de förhåller sig till varandra så vi får störst miljönytta med minst möjlig påverkan på produktion och balansreglering, säger Robert Andrén.

Därför behövs en plan. NAP är en del av den nya lagen om vattenmiljö̈ och vattenkraft som börjar gälla 1 januari 2019. Ursprunget är regeringens proposition 2017/18:243 där NAP först nämns.

– Propositionen slog fast att en nationell plan ska tas fram och vad syftet med planen ska vara, säger Robert Andrén.

Går i otakt
I det arbetet samarbetar Energimyndigheten med Svenska kraftnät och Havs- och vattenmyndigheten (HaV), som också leder uppdraget. Den 13 juni klubbade riksdagen igenom propositionen Vattenmiljö̈ och vattenkraft och lagändringen träder i kraft den 1 januari 2019. Till halvårsskiftet 2020 kommer det att upprättas en kontrollstation.

Den nationella planen har emellertid hamnat i otakt med den lagstiftning planen ska stödja. Myndigheternas NAP-uppdrag kommer att redovisas senare och förväntas bli antagen av regeringen först under hösten 2019. Fram tills dess får myndigheterna, i praktiken oftast länsstyrelsen, följa det gamla regelverket så gott det låter sig göras inom ramen för den nya regleringen.

Sunt förnuft
– Eftersom det redan pågår en myndighetsutövning på området innan alla detaljer har kommit på plats så kan vi inte göra annat än att använda erfarenhet och sunt förnuft. Tanken är att regeringen ska få ett förslag till nationell plan vid halvårsskiftet nästa år, så den kommer att lämnas till regeringen under sommaren 2019, säger Robert Andrén.

På lång sikt ska alla svenska vattenkraftverk förses med moderna miljötillstånd, något som kommer att ta uppåt 20 år. NAP ska ange tidpunkt för respektive omprövning och som huvudregel är det tänkt att en verksamhet ska kunna bedrivas utan prövning fram tills ny NAP-prövning kan ske.

Acceptabel start
Ett för regeringen viktigt motiv för upprättandet av en ny lag har varit ökad tydlighet gentemot EU. EU-kommissionen har tidigare kritiserat Sverige för att anpassningen till EU:s vattendirektiv 2000/60/EG har gått för långsamt. Den nya lagen följer EU-direktivet men ska samtidigt ge svenska myndigheter utrymme för att tillämpa de undantag som direktivet tillåter. Det kommer att gynna vattenkraftens produktion och reglerförmåga, menar man.

Miljöhänsyn kan ändå innebära ett acceptabelt produktionsbortfall på 1,5 TWh, enligt HaV:s och Energimyndighetens strategi som först presenterades på Second Opinion. Det är inte jättemycket, menade dåvarande generaldirektörer, endast 2,3 procent av total produktion och det utgör ingen svidande förlust för branschen. ”Vi gör också bedömningen att det går att kompensera för den förlusten genom effektivitetsinsatser och produktionsökning i utvalda älvar utan att förlora väsentliga miljövärden.”

Oacceptabel fortsättning
Enligt Energiföretagen Sverige har Vattenmyndigheterna presenterat ett förslag på normer och åtgärder som kommer att minska elproduktionen med uppåt 6 TWh och reglerförmågan med minst 15 procent. ”Detta strider mot utgångspunkterna för den nationella planen och därmed ambitionerna i energiöverenskommelsen och den nya lagstiftningen”, skriver vd Pernilla Winnhed. Och Robert Andrén håller med:

– Vi har skrivit ett remissvar på Vattenmyndigheternas samråd, där vi inte delar deras uppfattning. Vi anser att påverkan på energisystemet i så fall blir för stor vid miljöanpassningen, säger Robert Andrén.

Månghövdad stat
Robert Andrén anser dock att arbetet med den nationella planen ligger väl i linje med Energiöverenskommelsen, som har ett brett parlamentariskt stöd i riksdagen.

Kan inte Energimyndigheten se behovet av ett politiskt förtydligande i den här frågan?

– Egentligen inte, men den uppkomna diskussionen visar på behovet av ett sammanhållet agerande från staten i vattenkraftsfrågor, säger Robert Andrén.

– Vår utgångspunkt i arbetet med den nationella planen är fortfarande att vi totalt sett inte får hamna över 1,5 TWh i produktionsminskning eftersom vattenkraften framöver kommer att bli ännu viktigare i vårt elsystem, säger Robert Andrén.

Effekt ökar krav
En grundregel är att ny svensk vattenkraft ska tillkomma genom effekthöjning i befintliga kraftverk med moderna miljötillstånd och inte genom utbyggnad av nya vattendrag. Det går däremot inte att bygga ett regelverk som på generell grund kompenserar produktionsbortfallet i ett vattenkraftverk genom att direkt höja produktionen i ett annat, menar Robert Andrén.

– Det måste givetvis vara upp till verksamhetsutövarna om det är möjligt att öka produktionen eller effekten, säger Robert Andrén.

– Det man ska ha klart för sig är att om ett kraftverk ökar effekten så kan det komma i en situation där det måste söka nytt tillstånd. Det beror på hur stor förändringen blir. Det behöver inte vara ett problem men har att göra med hur lagstiftningen ska fungera lokalt.

Småkraften överkörs
Enligt de tre ansvariga myndigheternas gemensamma målbild ska NAP inte medföra någon ”väsentlig påverkan på vattenkraftens reglerförmåga i elsystemet, särskilt inte för de 255 mest betydelsefulla kraftverken för reglerkraft”.

Svensk Vattenkraftförening (SVAF) som organiserar mindre vattenkraftverk, menar i ett yttrande från 21 november 2018 att NAP på flera punkter ”systematiskt missgynnar den småskaliga vattenkraften” genom att överse de mindre kraftverkens energibidrag och effekttillgång. Av 2000 svenska vattenkraftverk som idag väntar på miljöprövning är 1900 småskaliga kraftverk under 10 MW effekt. Tillsammans producerar de nästan 5 TWh el och bidrar med 1000 MW till nätstabiliteten, påpekar SVAF, främst i södra Sverige.

Solidarisk miljöfond
NAP:s intention är att planens helhetssyn ska vara ett gemensamt verktyg för både myndigheterna och branschen.

– Ja, jag tycker det är så man ska se det. Vi vill öka resurseffektiviteten genom att skapa ett gemensamt perspektiv och sätta en tågordning för vilka kraftverksprövningar som är viktigast att prioritera, och vilka man kan vänta med, säger Robert Andrén.

– Här tänker jag att också Vattenkraftens Miljöfond kommer att bli en viktig del i arbetet med att vidta miljöåtgärder.

Historiskt sett har miljöärenden kopplade till vattenkraft ofta blivit föremål för segdragna rättstvister. Genom solidarisk finansiering ska Vattenkraftens Miljöfond bidra till att beslutade miljöåtgärder inom den nationella planen kan prioriteras och genomföras relativt snabbt. Fonden ägs av åtta stora vattenkraftsföretag som representerar 96 procent av svensk vattenkraftproduktion. Idag är den dimensionerad till 10 miljarder kronor under 20 år.

Förvaltningen utreds
– Jag har respekt för att inte alla tycker likadant i frågor runt vattenkraft och miljötillstånd, men det som är viktigt är att det idag pågår en bra myndighetssamverkan mellan Energimyndigheten, Svenska kraftnät och HaV, säger Robert Andrén.

– Vi försöker hitta vägar framåt för att kunna hantera svåra avvägningar. Därför blir dialogen med både stora och små vattenkraftverk mycket viktig framöver.

Dessutom ska en särskild Vattenförvaltningsutredning utvärdera myndigheternas nya ansvarsfördelning, organisering och beslutanderätt. Utredningen ska redovisas senast den 31 oktober 2019.

Det har tidigare funnits kritik mot länsstyrelsens hanterande av miljöärenden kopplade till vattenkraft. Hur ser dialogen ut åt det hållet?

– Vi är övertygade om att en nationell plan med ett nytt helhetsgrepp kommer att bidra till att också förvaltningsmyndigheterna framöver kan arbeta ändamålsenligt och hantera resurserna på ett klokt sätt, säger Robert Andrén.

– Det nya är att vi tydligare än tidigare kommer att lyfta betydelsen av vattenkraftens elproduktion in i arbetet med miljötillståndet, inklusive vattenkraftens reglerförmåga – vilken är en förutsättning för ett fungerande elsystem.

* * *

”Nationell plan för vattenkraften viktig för att skapa balans mellan miljö och energi” skrev Havs- och vattenmyndigheten (HaV) i ett pressmeddelande 21 december 2018. HaV är en statlig myndighet för frågor kring bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Både HaV och Energimyndigheten (Statens energimyndighet) sorterar under Miljö- och energidepartementet. Det är däremot Vattenmyndigheterna som ansvarar för att EU:s vattendirektiv genomförs. Sverige har delats in i fem vattendistrikt med en ansvarig länsstyrelse i varje (Norrbotten, Västernorrland, Västmanland, Kalmar och Västra Götaland).

Enligt juridiska experter kan det finnas svagheter i den nya lagen. För Karnov Group har advokat Pia Pehrson och biträdande jurist Mikael Jonasson på Foyen Advokatfirma sammanställt en analys av den nya lagstiftningen. De påpekar bland annat att det i regeringens lagrådsremiss upprepade gånger nämns att vattenkvalitet och miljökrav kan komma att ”äventyras”, dock utan att dessa risker beskrivs. Det blir därmed upp till rättspraxis att tolka äventyrandet och vad begreppet ”äventyra” innebär.

För att underlätta för alla vattenkraftsägare öppnas 14 januari en e-tjänst för anmälan till miljöprövning, meddelas i pressmeddelande från Energimyndigheten

Dåvarande generaldirektörerna Erik Brandsma på Energimyndigheten och Björn Risinger på Havs- och vattenmyndigheten presenterade 2014 på Second Opinion idén som nu lett fram till ny lagstiftning och snart en nationell plan.