DEBATT
De regionala vattenmyndigheternas framtagna miljökvalitetsnormer för genomförande av EU:s vattendirektiv innebär en betydande negativ påverkan på den svenska vattenkraftens produktionsförmåga, skriver Claes Hedenström. Risken är stor att det föreslagna nationella riktvärdet på 1,5 TWh (2,3%) överskrids.

Havs- och Vattenmyndigheten (HaV) har tillsammans med Energimyndigheten, med politisk förankring, tagit fram dels ett nationellt riktvärde för vattenkraften dels enskilda riktvärden för respektive huvudavrinnings-och övriga avrinningsområden i Sverige. Detta för att hjälpa de regionala vattenmyndigheterna med en prioritering av miljöanpassningen för att förhindra en betydande negativ påverkan på vattenkraften.

Riktvärdena är inte bindande men den politiska viljan att begränsa påverkan är väldigt tydlig. De av vattenmyndigheterna framtagna miljökvalitetsnormerna, vilka är rättsligt bindande, avser mindre delar av avrinningsområdena. Normerna är däremot rättsligt bindande och icke överklagningsbara och direkt avgörande för vilka miljöåtgärder som ska genomföras och hur stora produktionsförlusterna kommer att bli.

Regeringen har i ett antal uppdrag vädjat till de regionala vattenmyndigheterna att utnyttja undantagsmöjligheterna i EU:s vattendirektiv för att begränsa miljöåtgärders påverkan på vattenkraftsproduktionen, men utan någon större framgång. Dagens miljökvalitetsnormer leder till en väsentligt högre påverkan på vattenkraften, såväl produktion som reglerförmåga än vad de nationella myndigheterna och politikerna önskar.

Demokratins svarta hål. Illustration: Helena Shutrick.

Demokratins svarta hål
Denna typ av agerande från myndigheter inom statsförvaltningen, i detta fall de regionala vattenmyndigheterna, kallar Paula Blomqvist och Bo Rothstein för demokratins svarta hål (rapport ”Välfärdsstatens nya ansikte. Demokrati och marknadsmodeller i den offentliga sektorn, 2000). Tjänstemän inom statsförvaltningen som argumenterar för en avvikelse utifrån myndighetens självstyre är problematiskt enligt författarna.

Vattenmyndigheterna frångår beslut från regeringen gällande avvägningarna mellan vattenkraftproduktion och miljöåtgärder och fastställer miljökvalitetsnormer som inte är förenliga med regeringens beslut och kommer medföra en oacceptabel påverkan på energisystemet.

Regeringen har tagit fram promemorian ”Bättre förutsättningar för vattenkraftens omprövning” (KN2024/01642) i syfte att säkerställa att genomförandet av EU:s direktiv inte blir oacceptabel för den svenska vattenkraften och som följd för det svenska energisystemet. Regeringen trycker bland annat på vikten att tillämpa de föreslagna riktvärdena för att begränsa påverkan på vattenkraftsproduktion samt på att samverkan mellan myndigheterna och verksamhetsutövare behöver förbättras. Det är bra. Men riktvärdena föreslås även fortsättningsvis inte vara bindande.

Riktvärdena anger hur stort utrymme det finns för produktionsförluster på avrinningsområdesnivå innan påverkan på energisystemet anses bli betydande negativt. Men omprövningen av tillstånd för vattenkraftverksamhet i mark- och miljödomstolen sker ofta för en så kallad prövningsgrupp, det vill säga en del av ett avrinningsområde. En prövningsgrupp i sin tur utgörs av ett antal vattenförekomster för vilka det inte finns något riktvärde.

Eftersom riktvärdena avser avrinningsområden och miljökvalitetsnormerna avser vattenförekomster går det inte att kontrollera om de samlade faktiska produktionsförlusterna på vattenförekomstnivå överensstämmer med riktvärdet på avrinningsområdesnivå. Detta gäller framför allt då prövningar av prövningsgrupper inom ett och samma avrinningsområde sker vid olika tillfällen.

Med dagens miljöbalk, förordningar, föreskrifter och vägledningar har domstolen vid miljöprövningen av en prövningsgrupp ingen möjlighet att ta hänsyn till hur stor påverkan blir på elsystemet, av två skäl. För det första är riktvärdena inte rättsligt bindande, för det andra är det svårt för domstolen att bedöma hur produktionsförlusterna för en prövningsgrupp förhåller sig till riktvärdet för hela avrinningsområden.

Vattenmyndigheterna borde istället utgå ifrån en helhetssyn av avrinningsområdet när miljökvalitetsnormerna fastställs för de enskilda vattenförekomsterna, så att riktvärdet inte överskrids. Om riktvärdena blir bindande och vattenmyndigheterna avkrävs en samlad bild över alla vattenförekomster i ett avrinningsområde har domstolen en grund för att begära att normen ändras för de aktuella vattenförekomsterna i en prövningsgrupp.

Otydligheten består
Otydligheten består i regeringens promemoria. Riktvärdena föreslås inte bli bindande och det framgår inte hur man ska kunna avgöra om påverkan av miljöåtgärder för en vattenförekomst eller prövningsgrupp ligger inom ramen för ett riktvärde för ett avrinningsområde.

Risken kvarstår, som Andreas Bergh, välfärdsforskare vid Ekonomihögskolan i Lund och vid institutet för näringslivsforskning utryckte i en artikel i DN, att ”När lagar är otydligt uttryckta får vissa makt på andras bekostnad.”

Regelverket måste skärpas
Om den nuvarande strukturen med regionala vattenmyndigheter ska finnas kvar måste riktvärdena bli bindande.

Om en prövning avser en prövningsgrupp som en del av ett avrinningsområde behöver de regionala vattenmyndigheterna redovisa vad planen är för övriga prövningsgrupper inom avrinningsområdet. Detta för att visa på att riktvärdet för hela avrinningsområdet inte kommer att överskridas.

Om inte riktvärdena blir bindande och otydligheten vad gäller tillämpningen kvarstår är risken stor för att regeringen kommer behöva pausa miljöanpassningen igen, för att säkerställa att påverkan på vattenkraften inte blir oacceptabel.