Det europeiska systemet med utsläppsrätter blir allt mer svårgenomträngligt. Och utvecklingen mot allt större komplexitet är inte slut än. Svante Mandell på Konjunkturinstitutet har analyserat kommande förändringar.

När EU:s utsläppshandelssystem ETS (Emissions Trading System) lanserades 2005 beskrevs det av många som genialiskt. Marknaden skulle se till att Europa fick ner sina växthusgasutsläpp till lägsta möjliga kostnad.

I två skeden har priset på utsläppsrätterna varit uppe i närmare 35 euro/ton, vilket svidit i skinnet för dem som omfattats av ETS-systemet, så som det också var tänkt. Tills finanskrisen 2008-2009 gjorde systemets svagheter synliga med ett överskott av utsläppsrätter som bara växte och drog ner priset på dem till nivån 3 euro.

En rad försök har gjorts att åter få upp priset på utsläppsrätterna, bland annat med EU-beslutet att auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter för åren 2014–2016 skulle skjutas fram till 2019–2020 (så kallad backloading) och genom inrättande av en marknadsstabilitetsreserv, där överskott av utsläppsrätter ska placeras från och med januari 2019.

I mars i år fattades beslut om ännu ett steg: en automatisk annullering av utsläppsrätter i reserven ska inledas från och med 2023.

Inför detta nya utvecklingssteg av ETS fick Konjunkturinstitutet ett regeringsuppdrag att analysera under vilka förutsättningar och i vilken utsträckning nationella åtgärder påverkar det totala utsläppsutrymmet inom EU ETS, när de löpande annulleringarna ur marknadsstabilitetsreserven genomförs.

Om frågeställningen låter komplicerad, så beror det på att den är det. Till att börja med behöver man ha klart för sig att specifika utsläppsminskningar inom den svenska ETS-sektorn inte påverkar de totala utsläppen i EU. Eftersom EU:s utsläppsnivå är bestämd i förväg, innebär ”extra” minskningar av ETS-utsläpp i Sverige bara att lika mycket ”extra” utsläpp kan göras på annat håll.

Kanske fram till nu, genom det nya inslaget med automatisk annullering av utsläppsrätter. Med det öppnas nämligen ett fönster för att genom specialåtgärder i Sverige få ned de totala utsläppen i Europa snabbare än ETS-systemet är utformat för.

Konjunkturinstitutets rapport, EU ETS, marknadsstabilitetsreserven och effekter av annulleringar, lyfter fram två nyckelbegrepp i den nya ETS-konstruktionen:

– År 2019 blir marknadsstabilitetsreserven operationell. Så länge det finns fler än 833 miljoner utsläppsrätter i omlopp, kommer en del av de utsläppsrätter som var tänkta att auktioneras i stället att läggas i reserven.

– Från och med 2023 kommer bara lika många utsläppsrätter som auktionerades ut året innan att finnas kvar i reserven, överskjutande mängd försvinner i en löpande, automatisk, annullering.

”Utan den automatiska annulleringen omfördelar nationella åtgärder riktade mot utsläppsrättshandelssektorn enbart utsläppen över tid och rum, de totala utsläppen påverkas inte”, bekräftar Svante Mandell, Konjunkturinstitutets forskningschef för miljöekonomi och en av rapportens författare.

Den möjlighet som nu öppnar sig bygger på två mekanismer i systemet:

– Nationella åtgärder som minskar utsläppen i den nationella utsläppshandelssektorn ökar mängden utsläppsrätter i omlopp.

– Delar av denna ökade mängd kan matas in i reserven och försvinna ur systemet genom den automatiska annulleringen.

I studien har Konjunkturinstitutet analyserat de ”intertemporala optimeringseffekter” som följer av dessa faktorer.

”Vi ser att nationella åtgärder kan ha en effekt på de totala EU ETS-utsläppen, förutsatt att utsläppsminskningarna sker i närtid”, säger Svante Mandell.

Vad som avses med närtid varierar beroende på bedömningarna om framtiden:

”I vårt basscenario har nationella åtgärder fram till 2023 en inverkan på de totala utsläppen. Därefter återgår systemet till att fungera som tidigare, det vill säga nationella åtgärder leder enbart till en omfördelning av utsläppen över tid och rum.”

Total reduktion till följd av engångsminskning på 1 miljon ton beroende på vilket år minskningen genomförs för de olika scenarierna [Miljoner ton]. Diagram: Konjunkturinstitutet.

Utsläppsminskningen totalt kan inte bli lika stor som den som görs på hemmaplan. I Konjunkturinstitutets basscenario ger en utsläppsminskning i svensk EU ETS-sektor på 1 miljon ton upphov till en ackumulerad utsläppsminskning över systemets livscykel på 0,81 miljoner ton om den sker 2019, men 0,66 miljoner ton om den i stället sker 2021.

Samtidigt behöver beaktas att marknadsstabilitetsreserven tillsammans med den automatiska annulleringen påverkar priset på utsläppsrätter. Det kan till exempel uppstå relativt kraftiga prisökningar på kort sikt vid brist på utsläppsrätter.

Med det skapas möjlighet till arbitragevinster som kan locka finansiella aktörer att köpa utsläppsrätter tidigt och sälja dem senare när priset är högre. Det leder i så fall till fler utsläppsrätter i omlopp tidigt i perioden, vilket i sin tur gör att fler utsläppsrätter matas in i reserven och kan annulleras. Den finansiella marknadens agerande skulle därmed kunna minska de ackumulerade utsläppen ytterligare.

Men, påpekar Svante Mandell:

”Det bör noteras att systemet är förknippat med många, inte minst politiska, osäkerheter, vilket torde begränsa finansiella aktörers vilja att investera. Det är osannolikt att dagens version av EU ETS blir den slutgiltiga.”

Bland annat har aviserats att parametrarna i marknadsstabilitetsreserven ska ses över 2021, att ett system för koldioxidavgifter i den internationella handeln (carbon border adjustments) ska övervägas och att flyget ska få ett eget utsläppshandelssystem, CORSIA.

Konjunkturinstitutet kan inte identifiera någon särskild bransch inom svensk EU ETS-sektor där kostnaderna för utsläppsminskningar är uppenbart lägre än inom någon annan bransch. Ur kostnadseffektivitetssynvinkel är därför breda ekonomiska styrmedel mot hela den svenska EU ETS-sektorn att föredra, enligt studien.

Måste utsläppssystemet vara så här komplicerat?

”Inledningsvis var systemet relativt enkelt. Men med tilltagande politisk oenighet har systemet modifierats, och varje gång har det blivit allt svårare att se igenom och svårare att förhålla sig till för marknadsaktörerna”, säger Svante Mandell.

Mot bakgrund av att EU-länderna har markant olika syn i utsläppsfrågorna är han närmast förvånad över att det senaste beslutet, om automatisk annullering, verkligen gick igenom. Om Sveriges aktiviteter gör han den här reflektionen:

”Vi är väldigt pådrivande i de här frågorna, men man måste komma ihåg att vi har ett mycket speciellt utgångsläge med vår närmast utsläppsfria elmix. Vi behöver ha i åtanke att om vi ökar kostnaderna för länder som använder mycket kol och kanske har lägre BNP än vi, så är det knappast till fördel för samtalsklimatet.”

Svante Mandell påpekar att EU:s beslut om automatisk annullering av utsläppsrätter inte föregicks av några vetenskapliga studier kring hur en marknadsberoende annulleringsmekanism exakt bör utformas för att uppfylla sitt syfte

Efter beskedet om annulleringen har priset på utsläppsrätterna ändå visat en stigande kurva. I början av mars i år nåddes 10-eurosnivån och i mitten av juni är priset uppe i över 15 euro.

Fakta om EU ETS
EU:s utsläppshandelssystem ETS (Emissions Trading System) omfattar EU-länderna plus de tre EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein. Drygt 11000 industriella anläggningar och flygtrafiken mellan länderna omfattas av systemet, som täcker in strax över 40 procent av de totala växthusgasutsläppen i länderna.

Systemillustration, Konjunkturinstituttet.