Sverige valde en gång i tiden ett eget upplägg baserat på miljökvalitetsnormer för genomförande av EU:s ramvattendirektiv. Men hur normerna bestäms är en hel vetenskap, och de är inte överklagbara trots att underlaget för beräkningarna kan vara föråldrat.

Det pågående arbetet med att få fram en enklare och mer rättssäker miljöprövningsprocess beskrivs i denna exklusiva intervju med regeringens speciella utredare Camilla Adolfsson.

Regeringen beslöt nyligen att för tredje gången förlänga pausen för miljöprövningen av vattenkraften – beskriven inom den nationella plan (NAP) som antogs av den förra regeringen – nu med tretton månader till 1 juli 2025.

Bild: Camilla Adolfsson utreder tillståndsprocesserna.

Syftet är att medge tillräckligt med tid för regeringen att slutföra arbetet med att ta fram de författningsändringar som behövs för att förse vattenkraften med moderna miljövillkor, förklarar regeringen och tillägger att det är fråga om den sista förlängningen av pausen.

Beror den här pausförlängningen på att den pågående miljötillståndsutredningen (”Förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken”) har gått i stå?

Nej, försäkrar den särskilda utredaren Camilla Adolfsson i intervju med Second Opinion. ”Det här är ett stort uppdrag på kort tid. Uppgiften är att ta ett helhetsgrepp kring hela processen i miljöprövningen och se hur den kan göras enklare, snabbare och mer förutsägbar. Uppdraget följer tidplanen”, säger hon.

Det betyder att uppdraget ska redovisas den 15 december i år. Åtta personer arbetar i utredningssekretariatet. Camilla Adolfsson är jurist med lång erfarenhet av lagstiftningsfrågor inom miljörätt och plan- och byggrätt från tidigare arbete i Regeringskansliet, i domstol, inom kommunal verksamhet och på den privata sidan.

Hennes bild är att det finns ett brett politiskt stöd för utredningsuppdraget och dess syften, nämligen att ”säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning” och att ”inte ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver”.

Vad är svårast med jobbet?
Att det just är fråga om ett väldigt omfattande uppdrag på kort tid, säger Camilla Adolfsson. Ska man göra de stora förändringar, som vi ser framför oss i miljöbalken och de förordningar som ligger under miljöbalken, tar det tid att få fram ett bra förslag.

Vi ser över de delar i miljöbalken som rör själva miljöprövningsprocessen. Det handlar om krav på tillstånd och anmälningar, men också processen för prövningen av ansökningar och anmälningar inklusive miljöbedömningsprocessen. Vi ser också över organisationen för att hantera sådana här ärenden.

Man hänvisar ofta till målkonflikter i lagstiftningen. Hur kan sådana se ut?
Oftast handlar målkonflikterna om överlappande riksintressen inom ett visst område. Ett område kan exempelvis vara av riksintresse både för energiproduktionen och rennäringen. Om ändamålen är oförenliga, behöver avvägningar göras i samband med prövningen. Även olika bestämmelser till skydd för miljön kan vara motstridiga. Detta kan gälla behov av att skydda vissa biotoper mot ingrepp samtidigt som ett ingrepp för att anlägga en verksamhet, exempelvis för produktion av vindkraft, kan bidra till att nå klimatmålen.

När EU:s regelverk implementeras kan det bli ganska olika i länderna. Sticker Sverige i en jämförelse ut på något sätt?
Inom miljöprövningsområdet kan vi se att det svenska genomförandet av olika EU-direktiv ligger något längre från direktiven än vad andra studerade länder gör. Det är svårt att veta vad detta beror på, men ett skäl skulle kunna vara att det redan innan EU-direktiven beslutats har funnits en svensk reglering och hantering som staten har velat vidhålla så långt det varit möjligt.

EU-länderna är olika vad gäller geografiska förutsättningar. Sverige har en mängd sjöar och vattendrag och en del länder har nästan ingenting. Hur väl stämmer EU-reglerna med Sveriges naturliga förutsättningar?
Vi kan konstatera att ramvattendirektivet (infört i svensk lagstiftning 2004) är väldigt långtgående och det har varit en utmaning för flera länder att genomföra det fullt ut. Det här har varit en utmaning även för svensk del.

Till exempel innehåller vattendirektivet mycket långtgående regler till skydd för vatten och status på vatten. Att försämra eller äventyra statusen på ett vatten är inte tillåtet enligt EU-rätten. Samtidigt är det väldigt svårt att driva en verksamhet eller vidta en åtgärd utan att det påverkar vatten på något sätt. Så det här är svårt att få ihop praktiskt helt enkelt.

Är bedömningsskalan likadan för alla länder?
Sverige har valt ett ”eget” upplägg för genomförande av ramvattendirektivet. Det svenska upplägget bygger på miljökvalitetsnormer, medan man i EU-direktivet pratar mer om miljömål. De svenska miljökvalitetsnormerna för vatten är ibland gränssättande och ibland inte. Det finns flera olika slags normer i förhållande till vattenstatus och hur de bestäms är en hel vetenskap. Samtidigt är de inte överklagbara trots att underlaget för beräkningarna inte alltid är uppdaterat. Sammantaget är den svenska regleringen i detta avseende oerhört komplex.

Varför har det blivit så här i Sverige?
Ja, det är en jättebra fråga. Av något skäl så ville man ha det på det här sättet när man genomförde direktivet för länge sedan. Det finns ju också miljökvalitetsnormer inom andra områden som exempelvis luft och buller. Jag utgår ifrån att staten försökte få till ett så bra genomförande som möjligt, men det har fått stora konsekvenser för de verksamheter som söker tillstånd i dag.

När sattes den här lagstiftningen?
Det har kommit EU-direktiv hela tiden, från 1990-talet fram till i dag. Parallellt med dessa trädde miljöbalken i kraft 1999. De miljödirektiv som har beslutats efter miljöbalkens ikraftträdande har Sverige i första hand försökt genomföra genom ändringar i miljöbalken eller i förordningar meddelade med stöd av miljöbalken.

Nu har EU valt att besluta vissa miljöprövningsfrågor genom EU-förordningar som gäller direkt i medlemsstaterna. Möjligheten att fortsätta med ett eget svenskt upplägg för genomförandet minskar därmed. För att inte få olika processer för olika verksamheter, beroende på om prövningen är reglerad genom en EU-förordning eller i svensk rätt, finns nu skäl att se över regleringen av miljöprövningsförfarandet i miljöbalken.

Det är också viktigt att lagstiftning ses över för att anpassa sig till nya förutsättningar, till exempel genom tillkomsten av nya arbetsmarknadsregioner och behov av en snabb grön omställning. Det finns helt enkelt flera argument för ett omtag just nu.

Vad vore en bättre kravställning?
I förhållande till ramvattendirektivet är det viktigt att se över vilka krav – och möjligheter till undantag från dem – som EU-rätten innehåller. I dag har Sverige inte genomfört alla sådana undantag.

Lagstiftningen är inte evig. Är inte också lagstiftning lite av flytande massa?
Ja, precis. Det är svårt för oss att ha en lagstiftning som inte är i överensstämmelse med EU-rätten, men naturligtvis är inte heller EU-rätten perfekt i alla delar. Det kan finnas delar av regelverket som är ologiskt. Om olika EU-rättsakter inte hänger ihop eller är samordnade, då behöver man ju påtala det och försöka få till en ändring av de reglerna på europeisk nivå.

Även inom EU försöker man trycka på medlemsstaterna för att få snabbare miljöprövningsprocesser. Det kan låta motsägelsefullt, men det kan därför vara en väg till effektivare processer att gå via EU-rätten och genomföra den som det är tänkt.

Många småkraftverk ställs genom nyprövningen inför kostsamma processer. Hur bör de som driver kraftverken tänka?
Som verksamhetsutövare behöver man förhålla sig till gällande reglering, ta juridisk hjälp om det behövs för en process och till syvende och sist räkna på hur ekonomin går ihop helt enkelt.

Det finns exempel på hur myndigheter och domstolar vid miljöbedömningarna tolkar lagen ganska olika. Ibland hävdas att skillnaderna är agendadrivna.
Detta är också något som framförs till utredningen. När det är många olika myndigheter som prövar en och samma fråga, finns naturligtvis en risk för olika bedömningar. Så blir det också om regleringen är otydlig. Detta är sådana utmaningar som utredningen tittar på.

Är det här speciellt svenskt?
Det är svårt att svara på. I vår internationella utblick kan vi konstatera att flera myndigheter i andra länder har en starkare styrning från staten. Detta gäller i första hand vid planläggning, men även i viss utsträckning vid prövning av stora verksamheter och åtgärder av nationell betydelse.

Second Opinion har tidigare uppmärksammat hur man på juristhåll reagerat mot det man beskrivit som ”slarvfel” i miljöbalken, på grund av politisk brådska, och hur ”vissa myndigheter med intressegemenskap” genom ”nytolkningar” av lagtexten började kräva nyprövningar av vattenverksamheter baserade på gamla tillstånd.

Det här är inte en frågeställning som berör Camilla Adolfssons uppdrag:

”Men det man väl kan säga är att EU-rätten har förändrat landskapet. EU-rätten accepterar till exempel inte att man hänvisar till ett verksamhetstillstånd utfärdat 1950. Den förutsätter att man ständigt uppdaterar villkor eller omprövar tillståndet utifrån ett miljöperspektiv.”

Så om man fick ett privilegiebrev av Karl XIV Johan så gäller det inte längre?
Det kanske gäller, men det kanske ändå behöver omprövas eller uppdateras i vissa delar.

Många uppdämningar har stått på plats under lång tid, kanske hundratals år, och bildat ett annat miljösystem än det tidigare. River man nu upp dammen, kanske man förstör miljön. Hur bör man resonera där?
Vi är i vår utredning inte inne i de materiella frågorna i enskilda ärenden, utan tittar mer övergripande på vilka verksamheter som bör vara tillståndspliktiga och hur processen för prövningen bör se ut.

Kan de som driver de här verksamheterna ha förtroende för att det i alla fall blir bättre framöver?
Vår ambition är att förståelsen för vilka regler som gäller ska öka genom en tydligare reglering. En sådan underlättar handläggning av ärendena och ökar förutsebarheten i prövningen. En del i kritiken i dag är just att det är så komplicerat och att verksamhetsutövare upplever att berörda myndigheter hela tiden ställer nya krav och begär in nya utredningar som förlänger och fördyrar processen, utan att verksamhetsutövaren förstår syftet med dessa.

Kunde man effektivisera systemet utan lagändringar?
Det är klart att det finns möjliga effektiviseringsåtgärder inom ramen för nuvarande organisation och reglering, såsom tydliga checklistor, tidplaner för prövningen och arbete med organisationskultur och arbetsledning. Sådana uppdrag finns också de facto parallellt med vårt.