Det har av flera kallats för den mest omfattande reformen inom området sedan miljöbalken trädde i kraft för drygt 25 år sedan. Det handlar om arbetet med att skapa en samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess anpassad till EU-rätten. Det finns en bred samsyn om vikten av en mer flexibel, förutsägbar och rättssäker tillståndsprocess, men räcker det?

Second Opinion har varit i kontakt med ett antal aktörer inom energisektorn inför att remisssvaren på Miljötillståndsutredningen senast den 15 juni ska ha inkommit, för att få en bild av förväntningar och farhågor. Det finns som väntat lite olika synsätt rörande delar av förslaget. Alla välkomnar ambitionen att komma till rätta med en process med bristande förutsägbarhet, aktörer på dubbla stolar och etablerad praxis som inte sällan går längre än vad lagstiftaren avsåg.

Bild: Utredaren Camilla Adolfsson lämnar sin utredning till Klimat- och miljöminister Romina Pourmokhtari. Från regeringskansliets sändning.

Men även om den skarpaste kritiken mot utredningens förslag hittills kommit från miljöorganisationerna så finns det ändå på goda grunder vissa farhågor i branschen att ambitionen om en så omfattande omstöpning ska kunna tas i mål. Vi behöver inte gå längre tillbaka än till implementeringen av ramdirektivet för vatten och dess påverkan på vattenkraftsproduktionen för att kunna konstatera att även en bred samsyn från i det fallet bransch och politik inte alltid är tillräckligt för att det ska bli som det var tänkt.

I detta fall är det många olika pusselbitar som ska falla på plats och även om det på en övergripande nivå finns en samsyn så finns det också konfliktytor och inte minst en komplexitet när 330 offentliga instanser föreslås få förändrade roller och ansvar samtidigt som gemensamma processer ska tas fram och gamla vägledningar och praxis ersätts.

Vad är det då utredningen föreslår? I korthet:

1. Ny samordnad miljöprövningsprocess där en enda myndighet ansvarar för hela miljöprövningen.

2. Inrättande av en ny myndighet som föreslås ta över ansvaret för miljötillståndsprocesser, vilket innebär att de nuvarande 12 miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna avvecklas. Länsstyrelserna behåller sin roll som tillsynsmyndigheter, och kommunerna fortsätter hantera anmälnings- och registreringsärenden.

3. Två tillståndsspår varav det ena är ett ”snabbspår” för enklare ärenden. Syftet är att anpassa prövningen efter ärendets komplexitet och därmed förkorta handläggningstiderna.

4. Tidsfrister och tydligare process där varje steg i prövningsprocessen föreslås få tydliga tidsfrister, vilket ska bidra till en mer effektiv och förutsägbar prövning. Detta innebär också en mer enhetlig regeltolkning oavsett var i landet prövningen sker.

5. Enklare regler för ändringar av befintliga tillstånd för att underlätta investeringar i miljövänlig teknik.

Utredningen vill även att miljöprövningen får ett eget kapitel i miljöbalken för att förenkla och förtydliga regleringen. Den lyfter även vikten av såväl kompetensförsörjningsfrågorna som behovet av ett stegvis genomförande av omorganisationen. Detta är något som även de intervjuade lyfter upp. Till detta har utredningen även fått ett antal tilläggsuppdrag och flera pekar på ett behov av att tydligare integrera dessa i förslaget.

Vattenkraften utanför
Kristina Appleby, miljöstrateg på Tekniska verken, har jobbat med miljötillståndsprövningar sedan 1998, idag arbetar hon fokuserat med sol-, vind- och vattenkraftsfrågorna. Hon ser en stor fördel med ambitionen att göra om från grunden, inte minst då det gör att vägledningar och gammal praxis som inte främjar en effektiv miljöprövning kan ersättas. Det finns exempel på vägledningar, inte minst inom vattenförvaltningen, som i praktiken skärper lagstiftningen väsentligt utan att någon riktigt konsekvensanalys av detta har gjorts.

– Ny lagstiftning kan öppna för en ny kultur inom myndigheterna. Men det finns även mycket bra som vi behöver vårda, exempelvis är länsstyrelsen i Västra Götalands sätt att driva tillståndsprövningar framåt enligt min erfarenhet både effektivt och lösningsinriktat, säger Kristina Appleby.

Hon ställer sig frågande till varför arbetet med den nationella planen för moderna miljövillkor för vattenkraft (NAP) lagts utanför den nya miljöprövningsmyndighet som enligt utredningens förslag ska hantera alla andra miljöprövningar.  Även om det arbetet har inletts så väntas prövningarna trots allt pågå i tjugo år framåt. Frågan skulle ha behövts utredas grundligare, inte minst med tanke på alla de problem som hittills kantat arbetet med NAP.  Det finns enligt henne även frågetecken kring tilläggsuppdragen, exempelvis artskyddsförordningen och tidsfrister, där det är svårt att göra sig en helhetsbild av hur det nya systemet kommer att se ut.

Även Malin Gustafsson, jurist på Fortum, lyfter att NAPen föreslås ligga kvar i den nuvarande processordningen, men menar att det återstår att se om det blir bra eller dåligt.

– Överlag är det viktigt att den nya processen leder till en ökad förutsägbarhet, det spretar idag. Men kommer det bli så? Vi saknar också ett ordentlig grepp när det kommer till andra myndigheters möjligheter att föra talan i samma sakfråga, det behöver avgränsas och förtydligas. Generellt är det ett radikalt grepp som föreslås i utredningen, men det ska också vara möjligt att implementera, resurssätta och kompetensförsörja, säger Malin Gustafsson.

Vill se mer helhet och fokus på genomförande
Karin Björkman, miljöstrateg på Göteborg Energi, konstaterar att de i likhet med Tekniska verken har en mycket god relation med länsstyrelsen i Västra Götaland och att de i sin tur arbetar med tydliga, förutsägbara och tidsatta processer.

-Vi ser det som oerhört viktigt att det kommer en långsiktig implementeringsplan på plats och där nuvarande arbetsformer rullar på tills det nya kan ta över, säger hon.

Göteborg Energi ser flera fördelar med utredningens förslag, exempelvis med att prövningsmyndigheten tar över ansvaret för samrådet och kan standardisera och utveckla rutiner, något som kan göra det enklare och effektivare att ta fram underlagen. Men generellt så upplever de inte så långa prövningstider.

-Långa processer får mycket uppmärksamhet, att det inte sällan beror på andra faktorer än prövningsmyndighetens handläggning uppmärksammas inte i samma utsträckning, säger Karin Björkman och fortsätter:

– Jag tror att vi även behöver fortsätta diskussionen om syftet med miljöprövningarna, ska det bara gå fort eller behöver vi en prövningsprocess som säkerställer tillräckligt skydd av vår miljö, vilket miljöbalken i grunden syftar till.

Sett till den kritik som riktades mot förslaget från bland annat miljöorganisationerna redan i januari då det presenterades kan det finnas fog för en återupptagen diskussion kring vilka övergripande prioriteringar som görs. Utredningen uppfattas även ha prioriterat ned elnätsfrågorna.

– Elnäten är ofta en förutsättning för andra investeringar och jag saknar ett helhetsgrepp från utredningen när det kommer till nätsidan och hur det påverkar andra processer, säger Anders Fransson som är ansvarig för tillstånd för elnät på E.ON. Han vill se ett tilläggsuppdrag som fokuserar just på elnäten och relationen till övriga delar.

– Det är bra att som utredningen föreslår samla så mycket som möjligt på en myndighet. Men för elnäten kvarstår dubbelprövningen med Energimarknadsinspektionen och vissa fall även länsstyrelsen, säger Fransson. E.ON ser även en risk med att pågående omställningsarbete kommer skjutas upp när reformen ska genomföras.

Delvis olika fokus från branschorganisationerna
Nybildade Green Power Sverige samlar aktörer inom storskalig vind- och solkraft samt energilagring och har synpunkter på förslaget om samrådet. Ina Müller Engelbrektson är branschjurist på organisationen:

– För både sol- och vindkraften är den lokala acceptansen oerhört viktig och den förutsätter en grundlig förankringsprocess där tidiga samråd har en stor betydelse. Dagens tidiga samråd används också för att samla information för att veta om ett projekt behöver justeras och kunna bedöma hur förutsättningarna ser ut, säger Ina Müller Engelbrektson.

Hon påpekar att även om även frivilliga samråd kan hållas har sådana inte samma tyngd vilket förstärks av att de inte heller kommer vara myndighetens ansvar. Green Power Sverige tror att förslaget om en enda prövningsmyndighet skulle ge störst förbättringar av samordningen, även om det kan finnas andra fördelar med alternativet att behålla miljöprövningsdelegationerna men minska antalet.

– Oavsett vilken organisation det blir kommer det vara centralt att den tillförs tillräckliga resurser för att ge de positiva effekter som avses, säger Ina Müller Engelbrektson.

Malena Swanson Falk, jurist på Energiföretagen, är mycket tydlig med att de ser behovet av en reformering av miljötillståndsprocesserna:

– Det har länge varit hög tid för Sverige att anpassa vår lagstiftning till EU-rätten och samtidigt har år av lappande och tillägg skapat ett behov av en grundläggande översyn. Det här behövs av flera anledningar och jag ser det även som ett led i arbetet med regelförenklingar som pågår både på EU-nivå och på medlemsnivå. Att det också finns ett så tydligt systemperspektiv är bra, menar Swanson.

Men det är också ett arbete som tar stora resurser i anspråk. Swanson pekar på att en förutsättning är att få en ny och väl resurssatt prövningsmyndighet på plats, annars blir det svårt att genomföra övriga delar.

– Vi behöver även få en tydligare samarbetskultur på plats. Jämför jag med Finland är det en stor skillnad och så behöver vi verkligen ta stora steg framåt kring digitaliseringen som ger stora möjligheter till en mer effektiv process, här är såväl Lettland som Danmark goda förebilder. En väg in till tillstånd borde vara målet, säger Malena Swanson.

Hon betonar behovet av att få en enhetlig praxis på plats till stöd för både myndighetens medarbetare och de som ansöker. Att roller renodlas i förslaget, exempelvis skapar de dubbla rollerna i miljöprövningsdelegationerna problem, är också bra. Men också Energiföretagen pekar på att NAP:en, liksom vindkraftsvetot, borde tas in.

Malena Swanson konstaterar att utredningen fokuserat på det processuella, inte det materiella. Hon håller det för sannolikt att det är i det senare som konflikterna ligger. Det är också ett skäl till att det är viktigt att så mycket som möjligt bör tas inom ramen för reformen eftersom det annars riskerar att bli splittrat. Hon återkommer flera gånger till behovet av att genomföra detta så snabbt och samlat som möjligt eftersom lagstiftning och organisation hänger ihop och då är själva myndigheten ett nödvändigt första steg. Energiföretagen ser att förslaget inte bara behöver beslutas inom nuvarande mandatperiod utan även ta några tydliga steg så att arbetet kommer igång.

Efterfrågad reform
Även om stödet för en genomgripande reform av miljötillståndsprocessen är stort, inte minst är det hög tid att anpassa svenska regelverk och processer efter EU-rätten, så finns det områden där energibranschen ser luckor i utredningens förslag. Samtidigt är det inte osannolikt att både beslut och implementering kommer kunna ske först efter valet och det är också något som påverkar hur förslaget till slut i praktiken kommer genomföras.

Sverige och näringslivet har en ambitiös omställningsagenda där just miljötillståndsprocessen pekas ut som en försvårande faktor. En förändring påverkar de omställningsprojekt, enligt Accelerationskontorets kartläggning investeringar motsvarande 240 miljarder, som redan befinner sig i tillståndsprocessen. Det går alltså att ha viss förståelse för att frågan om det ändå inte finns en mellanväg har väckts, trots en bred samsyn om behovet av en genomgripande reform.