DEBATT
Förordningar, föreskrifter och vägledningar som påverkar omprövningen av vattenkraften är för otydliga, skriver Miljö- och energikonsulten Claes Hedenström.  Påverkan på vattenkraften och dess reglerförmåga behöver en bindande begränsning, menar han. Begränsningen på 1,5 TWh är inte inskriven i något styrande dokument vilket gör att Vattenmyndigheterna får friheten att själva bedöma vad som är en lämplig påverkan.

Regeringen beslutade om en paus för omprövningarna av vattenkraften under 2023. Det finns nu möjligheter för regeringen att justera och förtydliga förordningar, uppdragsbrev mm för att komma till rätta med de rådande problemen. I huvudsak behöver en begränsning av påverkan på vattenkraften och dess reglerförmåga bli bindande. Det räcker inte med att ha en nationell begränsning, utan begränsningen behöver komma ner på den nivå där domstolarna gör sina prövningar, det vill säga på prövningsgruppsnivå.

Bild: Gullspångs kraftverk. Foto: Fortum.

Samverkansprocessen mellan länsstyrelser och verksamhetsutövare måste få en helt annan roll så att underlag som tas fram i samverkan tas hänsyn till då Vattenmyndigheterna föreslår miljökvalitetsnormer och därmed miljöåtgärder. Den ekologiska nyttan för miljöåtgärder måste också säkerställas för föreslagna åtgärder.

Justeringar behöver därför genomföras i Vattenförvaltningsförordningen och Förordningen om vattenverksamhet.

Enligt EU:s direktiv om vatten ska all vattenanvändning uppnå god miljöstatus. För svensk vattenkraft skulle det innebära en produktionsförlust på ca 15-20 procent. Men enligt EU-direktivet är det helt okej att begränsa ett generellt genomförande av miljöåtgärder om man kan visa på att miljöåtgärderna inte är försvarbara för samhällsviktig verksamhet.

Miljöåtgärder ska enligt direktivet inte genomföras om påverkan på vattenkraftproduktionen (både energi och reglerförmåga) är för stor, om den ekologiska nyttan inte är tillräcklig, om det är omöjligt att genomföra åtgärderna eller om åtgärderna leder till orimliga kostnader. Dessa frågor beslutas av de fem länsstyrelsebaserade Vattenmyndigheterna tillsammans med de fem Vattendelegationerna.

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) har tillsammans med Energimyndigheten kommit fram till att om miljöåtgärderna reducerar vattenkraftproduktionen mer än 2,3% (1,5 TWh) medför det en betydande negativ påverkan på samhällsviktig vattenkraft. Det finns ett stort politiskt stöd för att inte överskrida denna nivå. Regeringen har vid ett antal tillfällen uppmanat vattenmyndigheterna att utnyttja de möjligheter till begränsningar som finns i direktivet men Vattenmyndigheternas förslag visar på en betydligt större påverkan än vad som är politiskt önskvärt.

Ett problem är att styrande dokument som förordningar och föreskrifter samt vägledningar är för otydliga. Till exempel är begränsningen 1,5 TWh inte inskrivet i något styrande dokument vilket gör att Vattenmyndigheterna får friheten att själva bedöma vad som är en lämplig påverkan. Domstolarna kan inte vid prövningar ta hänsyn till vägledande material.

Andreas Bergh, välfärdsforskare vid Ekonomihögskolan i Lund och institutet för näringslivsforskning har skrivit i DN att ”När lagar är otydliga får vissa makt på andras bekostnad. Det är varken effektivt eller jämlikt.

Inom vattenförvaltningen innebär det att om inte styrande dokument är tillräckligt tydliga, då få länsstyrelser och Vattenmyndigheterna större utrymme att göra sina tolkningar. Lagstiftarna på miljödepartementet bör ha detta i åtanke när man nu inför 2024 eventuellt kommer att justera förordningar inom vattenmiljöområdet.

Ett annat problem är att Vattenmyndigheterna inte följer föreskrifter som till exempel att utreda om undantag ska tillämpas, även om kriterierna för en sådan utredning är uppfyllda.

Om förordningarna blev tydligare och mer i linje med EU:s direktiv skulle ett flertal åtgärder kunna avskrivas då de har en betydande negativ påverkan på såväl vattenkraftsproduktionen som dess förmåga att reglera elsystemet. Undantag kan därtill tillämpas genom att visa på att de samhällsekonomiska kostnaderna är orimliga i förhållande till föreslagna åtgärders miljönytta.

Det skulle för det stora flertalet av totalt ca 1 800 vattenkraftverk behöva genomföras en samhällsekonomisk analys, enligt regeringens förordning. Men en sådan analys har hittills bara genomförts för en grupp vattenkraftverk i Gullspångsälven genomförts av Vattenmyndigheten.

Ett krav från EU är att om en samhällsekonomisk analys för att bedöma om undantag är tillämpligt genomförs, så ska utredningen vara transparent och beräkningar vara möjliga att återupprepa. Vid en genomgång av de begränsat redovisade parametrarna i utredningen om Gullspångsälven blir bedömningen av kvaliteten otillfredsställande om man använder EU:s graderingsskala. Det som brister är att man använder felaktiga schabloner i stället för platsspecifika kostnader för åtgärderna på vattenkraftverken.

Vidare skalar man bort alla övriga åtgärder som är nödvändiga för att åstadkomma den ekologiska nyttan även om en viss justering av kostnadsnyttan genomförts. En felaktig kalkylperiod på 30 år används istället för 40 år vilket är de perioden för vilken de nya miljövillkoren ska gälla. Hur produktionsförlusterna har beräknats framgår inte.

Den samhällsekonomiska förlusten av reglerförmåga är dessutom felaktigt bedömd. Vattenmyndigheten tror att förlorad reglerförmåga kan ersättas med en hantering på balansmarknaden, vilket är ett företagsekonomiskt perspektiv och inte ett samhällsekonomiskt. Om en resurs med reglerförmåga går förlorad för samhället måste den i stället värderas utifrån att den måste ersättas av en ny resurs med samma karakteristik. Således kan inte en sådan utredning ligga till grund för att bedöma om de samhällsekonomiska kostnaderna är rimliga eller ej.

Sammantaget finns det ett stort utrymme för förbättringar, baserat på EU-förordningens intentioner, som skulle minska det för Sveriges elsystem  skadliga tappet av vattenkraft.